samedi 10 octobre 2020

Les traités internationaux dans un cadre fédéral

(Crédits: Canadian Global Affairs Institute)
De par son histoire, le Canada a une approche dualiste du droit international. C'est-à-dire qu'il sépare le droit international de son droit interne. Or, la Conventionne de Vienne stipule dans son article 27 qu'un État partie à un traité ne peut pas invoquer les dispositions de son droit interne pour justifier le non-respect de ses obligations internationales. 

L'acte de l'Amérique du Nord britannique de 1867 n'offre aucune indication quant à la conclusion de traités internationaux. Rien d'étonnant étant donné qu'il a été écrit pour une Dominion britannique où l'Empire prenait toutes les décisions d'ordre international. Lors de l'acquisition de sa souveraineté externe, le Canada adopta naturellement les us et coutume britannique où l'exécutif a les pleins pouvoirs, sans partage avec le législatif, de négocier et conclure les traités. Toutefois, la pratique politique canadienne a adouci cette séparation en invitant souvent le Parlement à ratifier les traités, notamment lorsque ceux-ci sont considérés comme ayant «une grande importance politique ou qui ont une incidence sur le système juridique canadien, tels ceux qui engagent les finances de l'État». 
 
La prérogative de l'exécutif fédéral quant à la capacité de négocier les traités repose également sur les lettres patentes constituant la charge du Gouverneur général du Canada de 1947 qui délèguent formellement au Gouverneur général du Canada tous les pouvoirs et attributions dont la couronne anglaise était investie à l'égard du Canada. D'autres textes comme la loi de 1939 concernant la création du Grand Sceau du Canada et l'avis de la Cour suprême du Canada de 1936 concluent que la prérogative royale dans le domaine des affaires étrangères est maintenant exercée par le Gouverneur général» soit, dans les faits, par le Cabinet des ministres. 
 
Du point de vue du droit international, il n'existe aucune règle de droit international niant aux États membres d'une union fédérale la capacité de conclure des traités internationaux avec des États tiers. Il faut donc se tourner vers la constitution de l'État en question pour en définir la portée. Or, la constitution canadienne reste muette sur le sujet. Ce sont donc les tribunaux qui ont tranché. L'avis rendu par le Comité judicaire du Conseil privé de Londres dans l'affaire des Conventions sur le travail est clair: 

Aux fins des articles 91 et 92, c'est-à-dire de la répartition des pouvoirs législatifs entre les Dominions et les provinces, la législation en matière de traité n'existe pas comme telle. La répartition est fondée sur des catégories de sujets, et c'est la catégorie particulière de sujets faisant l'objet d'un traité qui déterminera le pouvoir législatif chargé de l'appliquer. [...] [L]es pouvoirs législatifs restent séparés et si dans l'exercice de ses attributions découlant de son nouveau statut international, le Dominion contracte des obligations, ces dernières doivent, quand il s'agit de lois concernant les catégories de sujet relevant des provinces, être remplies par l'ensemble des pouvoirs, c'est-à-dire au moyen d'une coopération entre le Dominion et les provinces. 
 
Néanmoins, dans John A. MacDonald c Vapor Canada Ltd le juge en chef Laskin nuance cependant le jugement précédant: 
 
À mon avis, en supposant que le Parlement a le pouvoir de légiférer pour mettre en vigueur un traité ou une convention à l'égard de matières qui en font l'objet mais autrement relèveraient de la compétence législative provinciale seulement, il faut que cela ressorte clairement du texte de la loi visant la mise en vigueur et ne soit pas objet de déduction. Les tribunaux doivent être capables de décider d'après le texte, qu'il s'agit d'une loi de mise en vigueur. 
 
Autrement dit, si il s'agit d'une loi de mise en oeuvre d'un traité international, la Cour suprême pourrait permettre au gouvernement fédéral de passer outre le partage de compétence de l'acte de l'Amérique du Nord de 1867 afin de mettre en oeuvre un traité en se référant à la clause «paix, ordre et bon gouvernement». Toutefois, l'avis de 1937 du Comité judiciaire du Conseil privé de Londres fait toujours loi. 

Les procédures de négociation

Afin de concilier le jugement du Comité judiciaire du Conseil privé de Londres et la volonté de préserver sa capacité de traiter à l'internationale, le gouvernement a développé une série de procédures lors de ses négociations de traités. 
 
Il y a d'abord la clause fédérale qui ampute les obligations du gouvernement fédéral dès que celles-ci touchent au champ de compétence provinciale. Les obligations du fédéral se limitent à porter connaissance aux provinces du traité en les encourageant d'y donner suite. Cette clause fut utilisée par exemple lors de la négociation de la Convention relative au statut des apatrides ou dans la Charte constitutive de l'Organisation internationale du travail

Il y a ensuite la réserve fédérale. Un État peut faire une réserve lors de la négociation d'un traité international afin de modifier la portée d'un article. Dans la Convention sur le droit politique de la femme de 1957, le Canada a émis une telle réserve en mettant de l'avant le caractère fédéral de son État. Cette réserve n'a pas fait l'objet d'objections de la part des autres signataires. 

De son côté, l'accord-cadre consiste à négocier un traité avec un autre État dans un domaine de compétences provinciales pour ensuite autoriser les provinces à négocier des accords spécifiques avec ce même État étranger dans le cadre des limites autorisées par cet accord-cadre. 
 
L'entente directe, typiquement québécoise, laisse le champ libre pour les provinces de négocier directement avec les États lorsque cela touche ses champs de compétences. Le Canada ne peut négocier sur ces champs de compétences qu'après l'approbation de l'Assemblée nationale.
 
L'institutionnalisation de la coopération fédérale-provinciale consiste à faire participer les provinces aux processus de négociation lorsque les traités touchent aux champs de compétences provinciales et à autoriser les provinces à signer les traités, conjointement avec le fédéral. Pour ce faire, des fonctionnaires provinciaux accompagnent la délégation canadienne lors de la négociation. Par cette technique, le Québec a ratifié une kyrielle de traités internationaux dont la Convention sur les changements climatiques et la Convention concernant la sécurité dans l'utilisation de l'amiante.

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