dimanche 20 décembre 2020

Bureaucratie: la nouvelle gestion publique

La bureaucratisation de la fonction publique est un sujet qui ne laisse personne indifférent. À chaque élection, il se trouve toujours une formation politique pour la remettre en question et qui propose une refonte de celle-ci afin de faire des économies ou améliorer les services rendus à la population. En ces temps d'austérité gouvernementale, les pressions sont grandes pour incorporer à l'administration publique des principes de gestion managériale issue du secteur privé rassemblé sous l'appellation de nouvelle gestion publique, mais est-ce une chose souhaitable? 

Pour en avoir le cœur net, ce texte commencera par donner une définition de la gestion bureaucratique en mettant en lumière ses principales caractéristiques pour ensuite en cerner les avantages et les inconvénients. Le même exercice sera ensuite fait avec les principes de la nouvelle gestion publique. Pour finir, l'auteur tentera de prendre position sur la question en soulignant quelques cas où le mode de gestion bureaucratique fait débat. 

Bureaucratie: un mot, plusieurs définitions

L'un des premiers enjeux avec la bureaucratie est d'en définir le sens. En effet, il existe plusieurs manières de définir ce concept. Pour sa part, Stéphane Dion en a répertorié dix, dont nous en invoquerons certains avant de nous arrêter sur leur dénominateur commun. 

D'abord, la définition étymologique de bureaucratie désigne le pouvoir des bureaux qui pourrait aussi s'apparenter à une autre définition qui veut que les fonctionnaires aient le pouvoir. D'autres diront que la bureaucratie est un synonyme de réglementation, d'oligarchie et même de régime communiste. Quoi qu'il en soit, toutes ces définitions ont un même principe soit «l'observation stricte des réglementations formelles, c'est-à-dire écrites, pré-établies, à appliquer telles que prescrites». De son côté, Michèle Dagenais définit la bureaucratie comme étant une «forme d'organisation spécifique, mue par une dynamique de pouvoir». Cette bureaucratie se base sur une autorité dite rationnelle-légale où les règles écrites sont la seule source d'autorité. 

Les caractéristiques de la bureaucratie

À cette définition, le sociologue allemand Max Weber ajoute cinq traits qui caractérisent la bureaucratie soit : la formulation des règles, la spécialisation, la hiérarchie, la carrière et la codification des relations avec l'extérieur. Dans le cas du secteur public, il ajoute aussi une stricte séparation entre l'administration publique et les acteurs politiques. Dans le cadre de ce texte, nous nous attarderons plus en détail sur les avantages que ces traits sont censés apporter à ce mode de gestion. 

Dans le cas de la formulation des règles, le procédé tente de donner aux fonctionnaires des règles et des procédures claires qui encadrent chaque tâche que le fonctionnaire est censé exécuter dans le cadre de son travail. Le but étant de tout prévoir et d'avoir une procédure adéquate pour chaque situation qui laisse des traces en cas de contestation. Pour ce qui est de la spécialisation, elle est censée «complémentariser» les emplois afin d'avoir une utilisation maximale de l'expertise des spécialistes. 

La hiérarchie, quant à elle, suppose une stricte dépendance de chaque niveau inférieur par rapport au niveau supérieur de sorte qu'il n'y aille pas d'interférence entre les exécutants et éviter l'arbitraire. Le principe de carrière est supposé se baser sur des principes méritocratiques qui attirent les meilleurs candidats en éliminant l'arbitraire et le favoritisme en éliminant les inquiétudes des fonctionnaires quant à leur avenir professionnel et ainsi lier ces meilleurs éléments dans l'organisation. Pour finir, la codification des relations avec l'extérieur permettrait l'équité dans le traitement des personnes, la réduction des pressions extérieures, une dissociation accrue de la règle et du bureaucrate qui l'exécutent en plus d'augmenter l'efficacité. 

Or, ces règles bureaucratiques censées améliorer le fonctionnement de l'administration publique sont souvent critiquées par les tenants de la nouvelle gestion publique en prétextant que celles-ci rendent la fonction publique hypertrophiée, lourde, insensible et léthargique en plus de nuire à la créativité. 

Il est vrai que le modèle bureaucratique peut être lourd sur le plan technique. Tenter de prévoir chaque situation possible afin que l'exécutant aille toujours une procédure à suivre peu importe le problème rencontrer semble difficile, voir utopique. Cette réglementation du travail des fonctionnaires amène aussi d'autres effets indésirables par exemple le fait que le fonctionnaire devienne trop attaché à la règle. Cela amène un déplacement des buts. La règle, conçue à la base comme un outil sensé aider le fonctionnement peut devenir un but en soi. L'individu en question devient moins motivé à offrir un service de qualité qu'à suivre la procédure à la lettre étant donné qu'il sera réprimandé si la procédure n'est pas suivie. 

De plus, la réglementation à outrance du travail des fonctionnaires peut amener un manque d'efficacité. En faisant des normes par rapport à la quantité de travail minimum requis par les fonctionnaires, il y a un risque de voir cette norme minimale devienne le rendement normal que le fonctionnaire tente d'atteindre en sachant qu'il ne risque rien s'il n'essaie pas de la dépasser. Ce rendement individuel minimum peut même devenir un rendement de groupe alors que les meilleurs éléments de l'organisation seront incités par ses collègues de travail de réduire la cadence. 

Une spécialisation trop poussée, quant à elle, démoralise le personnel lorsque les tâches deviennent trop répétitives et routinières en plus de favoriser la formation de sous-groupes plus intéressés à défendre leurs propres intérêts plutôt que l'intérêt de l'organisation dans son ensemble. Cela peut même mener un cloisonnement des activités qui nuit à la coordination de l'ensemble. 

La nouvelle gestion publique

Pour pallier au problème, les défenseurs de la nouvelle gestion publique proposent de transposer certains principes courants dans le secteur privé à l'administration publique afin d'en augmenter l'efficacité et l'efficience. Ceux-ci proposent, entre autres, une concurrence entre les unités administratives, des incitations individuelles liées à la performance de ces mêmes unités, une flexibilité organisationnelle en plus de mettre l'emphase sur la qualité du service offert et sur la réduction des coûts. De leur côté, Facal et Bernier ajoutent à ces principes qui caractérisent la nouvelle gestion publique l'assouplissement des règles, la décentralisation et la déconcentration des effectifs ainsi que recours accru à la sous-traitance. 

Toutes ces mesures permettraient d'atteindre deux objectifs, soit de rendre le secteur public semblable au secteur privé et assurer aux politiciens une position dominante dans l'élaboration des politiques publiques. Il semblerait que le premier objectif fut réalisé alors que le second a échoué. 

Il est vrai que les propositions faites par les tenants de la nouvelle gestion publique peuvent sembler quelques fois simplistes, voire contradictoires. En effet, lorsque les théories de la nouvelle gestion publique demande à la fois de réduire les niveaux hiérarchiques au minimum ainsi que le nombre de personnes qu'un gestionnaire a à diriger nous comprenons bien que ces deux éléments sont irréconciliables et que la réduction de l'un amène l'augmentation de l'autre. De plus, il est faux de dire que le secteur privé, dont la nouvelle gestion publique tire son idéologie, est le seul à rechercher l'efficacité. En effet, la mise en place d'une bureaucratie digne de ce nom à la ville de Montréal avait pour but, entre autres, d'augmenter l'efficacité de la municipalité. 

Est-ce que cela veut dire que nous devons rejeter toutes les recommandations faites par les tenants de la nouvelle administration publique? Non. Un certain nombre de ces propositions peuvent être bénéfiques tant pour la fonction publique en elle-même qu'aux bénéficiaires de celle-ci. 

Pensons d'abord au principe de l'approche client. Prendre en compte les besoins du client est bénéfique pour chacun des partis. Par exemple, dans le cas de la conception des formulaires d'impôts, cette mesure a permis de rendre le processus plus digeste pour le citoyen en le rendant plus intuitif. Certains pouvaient se questionner de la pertinence de mettre telle ou telle case à certains endroits. Cela venait du fait que seule l'opinion des techniciens ayant fait le formulaire avait été prise en compte. En donnant la parole au public, afin d'avoir ses impressions sur ce qui pouvait être amélioré, le formulaire d'impôts a été conçu de manière beaucoup plus digeste pour le citoyen sans le rendre plus compliqué à gérer pour les fonctionnaires. Les retours ont été positifs pour chaque partie. Il s'agit d'un cas où les apports de la nouvelle gestion publique ont été bénéfiques. 

Un autre cas où des principes de la nouvelle gestion publique semblent avoir été appliqués avec succès est le cas d'Hydro-Québec. Ici, c'est le principe de décentralisation qui a été mis de l'avant. En créant quatre divisions autonomes: Hydro-Québec Production, Hydro-Québec TransÉnergie, Hydro-Québec Distribution et Hydro-Québec Ingénérie, approvisionnement et construction la décentralisation d'Hydro-Québec a permis une spécialisation dans chaque domaine en focalisant chaque unité sur un objectif précis. 

En plus de la décentralisation, depuis 1999, Hydro-Québec a mis en place un système de rémunération incitatif pour ses cadres qui peut atteindre 30% de leur rémunération normale si les objectifs ont été atteints. Cela permet de motiver les gestionnaires à l'atteinte des objectifs en plus d'attirer les meilleurs éléments dans l'organisation. Toutefois, cette rémunération supplémentaire est parfois critiquée dans le contexte où Hydro-Québec est société d'État en situation de monopole. 

Le bilan du New public management 

Est-ce que les principes de la nouvelle gestion publique sont toujours souhaitables au sein de l'administration publique? L'école de la contingence semble apporter, selon nous, la meilleure réponse à cette question : cela dépend de la situation. 

En effet, cette école de pensées avance que chaque organisation est différente, de par sa structure, son domaine d'activités ou ses objectifs et que les principes bureaucratiques ou les principes de la nouvelle gestion publique peuvent être appliqués dans certaines circonstances. Ni le mode de gestion bureaucratique ni la nouvelle gestion publique ne doivent être pris comme un dogme intouchable. Les principes de la nouvelle gestion publique permettent de dynamiser une fonction publique qui est parfois perçue comme léthargique alors que la gestion bureaucratique protège de l'arbitraire et empêche une trop grande politisation de l'administration publique. 

L'école de la contingence met en lumière qu'aucun modèle n'est totalement transférable et que les spécificités géographiques ou les spécificités dues au domaine d'activités doivent être prises en compte. Le secteur publique fonctionne dans une cadre légal particulier en plus d'avoir des objectifs différents du secteur privé. Il ne serait pas acceptable que le succès d'un hôpital se limite à la réduction des coûts ou que des patients soient refusé pour des soucis de rentabilité. D'un autre côté, il n'est pas souhaitable qu'une société d'État comme Hydro-Québec n'aille pas comme objectif de faire du profit ou de satisfaire le client. Tout est une question de dosage. 


RÉFÉRENCES 
Charbonneau, Michèle (2012), « Nouveau management public », dans Louis Côté et Jean- François Savard (dir.), Le dictionnaire encyclopédique de l'administration publique, [en ligne]. http://www.dictionnaire.enap.ca [consulté le 24/5/16] 
Charbonneau, Michèle, Francine Harel-Giasson et Laurent Lapierre (2003), André Caillé et Hydro-Québec, Montréal, HEC Montréal, cas no 9 40 2003 047. 
Dagenais, Michèle (1992), « Une bureaucratie en voie de formation : l’administration municipale de Montréal dans la première moitié du XXe siècle », Revue d’histoire de l’Amérique française, vol. 46, no 1, p. 177-205. 
Dion, Stéphane (1993), « La bureaucratie », dans James I. Gow, Michel Barrette, Stéphane Dion et Michel Fortmann (collectif), Introduction à l’administration publique. Une approche politique, édition mise à jour, Boucherville, Gaëtan Morin, p. 164-193. 
Facal, Joseph, et Luc Bernier (2008), « Réformes administratives, structures sociales et représentations collectives au Québec », Revue française d’administration publique, no 127, p. 493-510. 
Ludvik, Karel (1990), Carrefour ENAP. La place du client dans l’administration publique, Émission noE-15-20, 27 min. 
Mercier, Jean (2002), « Administration publique et études administratives », dans L’administration publique. De l’école classique au nouveau management public, Québec, Presses de l’Université Laval, p. 36-55. 
Ouellet, Lionel (1992), « Le secteur public et sa gestion », dans Roland Parenteau (dir.) Management public. Comprendre et gérer les institutions de l’État, Québec, Presse de l’Université du Québec, p. 25-48. 
Savoie, Donald J. (2005), « L’art de la fonction publique : quand plus rien ne colle », Options politiques, mars-avril, p. 52-56. 
Savoie, Donald J. (2015), « La fonction publique canadienne a perdu ses repères », Administration publique du Canada, vol. 53, no 2, p. 205-226 


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